De Repatriëring van Vijf Vrouwen en Elf Kinderen uit Syrië: Een Keerpunt in Nederland?

Dit artikel is oorspronkelijk gepubliceerd in het Engels, en kan hier gelezen worden. 

Abstract: Nederland heeft vijf vrouwen die betrokken zijn (geweest) bij ISIS samen met hun elf kinderen gerepatrieerd uit kamp Al-Hol in het noordoosten van Syrië. Ze zijn teruggehaald om terecht te staan voor verdenkingen van terrorisme, nadat ze hadden aangegeven van hun recht gebruik te willen maken om fysiek aanwezig te zijn in de rechtbank tijdens de rechtszaak. De Nederlandse regering besloot de vrouwen en kinderen te repatriëren nadat in de rechtbank van Rotterdam werd besloten dat de strafzaak beeindigd zou worden als ze niet teruggehaald werden.

Op 4 februari 2022 heeft Nederland vijf vrouwen en hun elf kinderen uit het kamp al-Hol in Noordoost-Syrië gerepatrieerd, om ervoor te zorgen dat deze vrouwen hier terecht zouden staan. Deze beslissing komt niet als een verrassing, omdat Nederland in juni 2021 al een andere vrouw, Ilham B., met haar drie kinderen repatrieerde, nadat een rechtbank in Nederland had aangegeven de strafzaak tegen haar te beëindigen.

Sinds 2012 zijn bijna 300 personen zijn met jihadistische bedoelingen van Nederland naar Syrië en Irak gereisd, waarvan een derde vrouw. De overgrote meerderheid heeft zich destijds aangesloten bij de Islamitische Staat (ISIS). Tot nu toe zijn 65 volwassenen en 30 kinderen teruggekeerd naar Nederland. De meeste van hen deden dat voornamelijk uit eigen beweging in 2013 en 2014. Daarnaast zijn 20 volwassenen en 45 kinderen teruggekeerd naar een ander land, bijvoorbeeld naar het land van de ouder met een buitenlandse nationaliteit. Zij kunnen alsnog terugkeren of worden uitgeleverd aan Nederland.

In dit artikel wordt uitgelegd waarom de vijf vrouwen en hun kinderen terugkeren naar Nederland, hoe de relevante Nederlandse rechtszaken verlopen, en wat er met deze vrouwen en hun kinderen zal gebeuren bij terugkeer op Nederlandse bodem. Tot slot wordt gekeken of er in de toekomst meer repatriëringen te verwachten zijn en of de aanpak van repatriëring in Nederland zal veranderen.

Strafzaken voor de Nederlandse rechter

Hoewel het nog niet officieel is bevestigd, is het zeer waarschijnlijk dat Amber K. (twee kinderen), Hafida H. (drie kinderen), Nawal H. (vier kinderen), Meryem S. (twee kinderen) en Naima (moeder van Meryem S.) de vrouwen zijn die zijn gerepatrieerd, aangezien de rechtszaken tegen deze vrouwen beëindigd zouden worden. Drie van de vijf vrouwen staan op de nationale sanctielijst voor terrorisme, met als gevolg dat hun financiële tegoeden bevroren worden.

Om te begrijpen waarom deze vrouwen worden gerepatrieerd, is het van belang om de zaak van Ilham B. onder de loep te nemen. In maart 2016 vaardigde het Nederlandse Openbaar Ministerie (OM) een (internationaal) arrestatiebevel uit tegen Ilham B., die op dat moment in het kamp Ain Issa in Noordoost-Syrië zat. In 2018 besloot de rechtbank in Rotterdam de strafzaak voor onbepaalde tijd op te schorten en een bevel uit te vaardigen om haar aan te houden en uit te leveren. Het besluit vormt een inspanningsverplichting voor de Nederlandse regering om de verdachte naar Nederland te brengen. Concreet betekent dit dat het ministerie van Justitie en Veiligheid  zich inspant om in samenwerking met het Autonome Bestuur van Noord- en Oost-Syrië (AANES) en het Nederlandse consulaat in Erbil, Irak, de arrestatie en uitlevering van de verdachte aan Nederland mogelijk te maken zodat Ilham B. hier terecht kan staan.

Ilham B., en de vijf vrouwen worden bij verstek berecht, wat in Nederland onder bepaalde voorwaarden is toegestaan, zoals het informeren van de verdachte wanneer het proces zal worden gehouden en het recht om tijdens het proces te worden vertegenwoordigd door een raadsman.

Een essentieel onderdeel van het recht op een eerlijk proces, is het recht om aanwezig te zijn en zich in persoon te kunnen verdedigen. Dit is vastgelegd in artikel 14, lid 3, onder d), van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. In Nederland is het recht om bij de terechtzitting aanwezig te zijn, gewaarborgd in artikel 278 lid 3 van het Wetboek van Strafvordering.  Door bij de rechtszaak aanwezig te zijn, is de verdachte over het algemeen beter in staat om zich effectief te verdedigen, de getuigen te ondervragen en zo nodig gratis bijstand van een tolk te krijgen.

Strafprocessen bij verstek zijn problematisch vanuit het rechtsstatelijk oogpunt, maar zijn niet verboden en komen veel voor in de landen die lid zijn van de Raad van Europa, zo blijkt uit een enquête van het European Committee on Crime Problems (CDPC) van de Raad van Europa. Punten van zorg met betrekking tot verstekvonnissen zijn juridische bijstand, het recht op een nieuw proces en/of het recht om in beroep te gaan. Gezien de impact die dergelijke processen hebben op het recht om aanwezig te zijn en het recht zich te verdedigen, zouden  verstekvonnissen alleen in uitzonderlijke gevallen  toegestaan moeten worden

De openbare aanklager heeft de formele plicht om de verdachte in kennis te stellen van het begin van het strafproces. De rechter zal bij aanvang van de procedure nagaan of aan deze plicht is voldaan. Doorgaans wordt de dagvaarding naar het laatst bekende adres in Nederland verstuurd, maar kan ook plaatsvinden door het plaatsen van een bericht op sociale media, bijvoorbeeld Facebook of Twitter. Deze kennisgeving kan ertoe leiden dat de verdachte gebruik wil maken van zijn of haar recht om bij het proces aanwezig te zijn. Op dat moment zal de rechtbank de verdachte in staat stellen om aanwezig te zijn bij zijn of haar strafproces en strafproces opschorten. De rechter kan ook zelf tot de conclusie komen dat de aanwezigheid van de verdachte is vereist in het belang van de gerechtigheid, waarna de rechtbank ervoor zou kunnen kiezen de verdachte te dagvaarden.

Enkele Kamerleden  hebben voorgesteld om de vrouwen in de kampen hun proces via videoconferenties te laten bijwonen. Volgens artikel 131a van het Wetboek van Strafvordering is het horen en verhoren van getuigen, waaronder verdachten, formeel toegestaan door middel van videoconferenties. Hoewel videoconferenties zijn toegestaan, moet de verdachte hier wel mee akkoord gaan. Het grote voordeel van de aanwezigheid van de verdachte in de rechtbank, en het feit dat de verdachte zich effectief kan verdedigen en vertrouwelijk met de raadsman kan communiceren, moet in overweging worden genomen bij het mogelijke besluit tot het gebruik van videoconferenties. Enkele andere relevante factoren die hierbij in acht genomen moeten worden , zijn de kwaliteit van de videoapparatuur en de noodzaak van een  verdrag  inzake wederzijdse rechtshulp wanneer de verdachte zich in het buitenland bevindt. Deze juridische en logistieke complicaties zijn nog groter voor de vrouwen die zich in het al-Hol-kamp bevinden, aldus de voormalig minister van Justitie en Veiligheid. Hij gaf echter ook aan dat het uiteindelijk aan de rechter is om te bepalen of videoconferenties in deze specifieke situatie acceptabel zouden zijn.  De AANES wordt niet erkend als een staat en is  dus niet in staat om een verdrag te sluiten. Verder kan het leveren van gespecialiseerde videoapparatuur aan de kampen een veiligheidsrisico vormen.

Het rechtszekerheidsbeginsel in een strafzaak houdt in dat een beklaagde het recht heeft op duidelijkheid of een vervolging zal worden ingesteld of voortgezet. Het beginsel zorgt ook voor enige zekerheid  in strafzaken. In Nederland kan de verdachte op grond van artikel 29f van het Wetboek van Strafvordering de rechter verzoeken om de strafprocedure te beëindigen. Een dergelijke beëindiging kan alleen worden overwogen wanneer een vervolging daadwerkelijk is ingesteld, bijvoorbeeld wanneer een aanhoudingsbevel is uitgevaardigd en voordat de procedure voor de rechtbank is ingeleid. Het recht om binnen een redelijke termijn een beslissing van de rechter te hebben, wordt niet beschouwd als een doorslaggevende factor om een zaak te beëindigen, maar de procedure kan worden beëindigd als er geen of slechts minimale stappen zijn ondernomen om de strafrechtelijke procedure voort te zetten.

Nadat de procedure in Nederland wordt beëindigd, krijgt de verdachte te horen dat de vervolging niet langer zal worden voortgezet. Dit betekent dat de openbare aanklager de persoon niet opnieuw voor dezelfde feiten kan berechten in overeenstemming met het ne bis in idem-beginsel. In Nederland geldt dit ook wanneer de vervolging niet meer wordt voortgezet of beëindigd. Alleen als er na de beslissing om een zaak te beëindigen nieuwe feiten aan het licht komen, kan de persoon voor dezelfde strafbare feiten worden vervolgd. Verder kunnen slachtoffers als directe belanghebbende een schriftelijke klacht indienen bij het tegen de beëindigde vervolging, maar dit is tot op heden nog niet gebeurd in de context van uitreizigers. Op grond van deze wet kan de rechter besluiten om zelfstandig maatregelen op te leggen tegen een persoon die veroordeeld tot  een gevangenisstraf, met als doel gedrag te veranderen of iemands vrijheid te beperken, bijvoorbeeld door een dagelijkse meldingsplicht bij de politie op te leggen. In Frankrijk kan de verdachte ook de rechtbank verzoeken om het strafproces te beëindigen, waardoor de openbare aanklager geen vervolging kan initiëren voor dezelfde strafbare feiten. Anders dan in België, waar al meerdere vrouwen in verstek zijn veroordeeld,  kan de beklaagde beroep aantekenen tegen het vonnis, in welk geval een nieuw proces zal plaatsvinden voor dezelfde rechtbank. In het Verenigd Koninkrijk kunnen, net als in andere common law-landen, zowel de openbare aanklager als de beschuldigde een nolle prosequi - een verklaring van onwil - vragen om verdere vervolging na te streven. Dit zou leiden tot uitstel van de zaak, maar niet tot vrijspraak, waardoor vervolging voor dezelfde strafbare feiten niet is uitgesloten. Gezien de juridische gevolgen van een beëindiging van een strafzaak, moet deze met grote voorzichtigheid worden overwogen.

Terug naar Ilham B.  In februari 2020 kwam de rechtbank in Rotterdam tot de conclusie dat de schorsing van het strafproces niet langer haalbaar was. Er werd besloten dat de strafzaak binnen drie maanden zou worden beëindigd, vanwege de lange duur en het gebrek van concrete vooruitgang in het terughalen van de verdachte naar Nederland zodat zij hier terecht zou kunnen staan. Ondanks de inspanningen van het OM concludeerde de rechtbank dat de minister van Justitie en Veiligheid duidelijk waarde hechte aan het beschermen van de nationale veiligheid en aan de berechting voor een rechter, maar niet noodzakelijkerwijs berechting voor een Nederlandse rechter. Drie maanden later, in juni 2020, kreeg de rechtbank  echter te horen dat de minister van Justitie en Veiligheid nu wel vervolging bij een Nederlandse rechtbank wenselijk acht.. Daarop werd besloten de procedure met zes maanden te schorsen, om de autoriteiten in staat te stellen concrete stappen te ondernemen om Ilham B. te repatriëren. Dit leidde uiteindelijk tot de repatriëring van Ilham B. in de zomer van 2021.

Een paar maanden later, op 11 oktober 2021, concludeerde de rechtbank in Rotterdam dat de strafzaken tegen de vijf andere vrouwen die in de kampen in Noordoost-Syrië zitten, niet langer zouden opschorten. De reden hiervoor is dat de rechtbank verwachtte dat de vrouwen naar Nederland zouden worden gerepatrieerd om terecht te staan, dan wel dat de regering een concrete toezegging zou doen wanneer repatriëring dan wel mogelijk zou zijn. Uiteindelijk werden de vijf vrouwen en hun elf kinderen in de eerste week van februari 2022 gerepatrieerd.

Wat zal er gebeuren met de vrouwen en hun kinderen?

Ondanks het feit dat dit pas de tweede keer is dat Nederland actief vrouwen en kinderen uit Syrië repatrieert, betekent dit niet dat de betrokken autoriteiten niet voorbereid zijn op hun komst. Voor alle bekende uitreizigers is een gedetailleerd plan opgesteld voor hun mogelijke terugkomst. ­Na aankomst worden de moeders en kinderen gescheiden, en worden de moeders vastgehouden en overgebracht naar de Terroristenafdeling voor vrouwen in de Penitentiaire inrichting in Zwolle. De gemeente waar het kind gaat wonen, of waar het vandaan komt, neemt het voortouw bij het ontwikkelen van een individueel terugkeerplan met steun van de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK) en Jeugdbescherming. Het plan wordt vervolgens ook gedeeld met de lokale jeugdzorgprofessionals. Elk terugkeerplan bestaat uit vier pijlers: opvang, dreiging, zorg en onderwijs.

Gezien de lange duur van het verblijf van de kinderen in de kampen, is het nu in bijna alle gevallen gebruikelijk dat kinderen in  een gecertificeerde instelling worden geplaatst voor een observatieperiode van 3 maanden. Tijdens deze periode zal een beoordeling worden gemaakt van de behoeften van het kind, met inbegrip van de risico's en beschermende factoren. Dit is ook het moment waarop een potentiële school voor het kind wordt geïnformeerd.

Voor elk kind dat terugkeert, ongeacht de leeftijd, verzoekt de RvdK de jeugdrechter om hen onder toezicht te plaatsen op grond van artikel 1:255 BW, en om een machtiging tot voogdij op grond van artikel 1:265b BW. De reden voor de voogdij is dat bij aankomst de ouder zal worden gearresteerd en het kind in opvang moet worden geplaatst. Het kind kan bij zijn familie, een pleeggezin of in een gecertificeerde instelling worden geplaatst. Als het kind bij familie of een pleeggezin wordt geplaatst, krijgt het gezin begeleiding om bijvoorbeeld trauma's bij het kind te herkennen en om andere signalen die schadelijk zijn voor de ontwikkeling van het kind op te pikken. Indien het in het belang van het kind is, kan onder begeleiding bezoek van het kind aan de moeder mogelijk worden gemaakt, ongeacht of het kind onder toezicht of in opvang/voogdij is geplaatst. Voorafgaand aan de terugkeer van deze kinderen, worden de families door de RvdK gescreend om hun geschiktheid te beoordelen. Factoren waarmee rekening wordt gehouden, zijn onder meer een pedagogische veilige omgeving, leeftijd van het kind en dat van de familieleden, mogelijke gewelddadige extremistische ideologieën van familieleden, het vermogen om met de media om te gaan en het vertrouwen in de autoriteiten en zorginstellingen. Volgens de RvdK zijn een overgrote deel van de families van de 135 kinderen geschikt geacht om minderjarige terugkeerders op te vangen.

Een keerpunt in het beleid?

Ongeveer 120 volwassenen en 200 kinderen, met ten minste één ouder met de Nederlandse nationaliteit of ouders die al geruime tijd in Nederland woonden, zitten nog in Syrië. Hiervan zitten 40 volwassenen en 70 kinderen vast in kampen van de AANES, 25 volwassenen en 70 kinderen worden verondersteld bij terroristische groeperingen in Noordwest-Syrië te zijn, en 35 volwassenen en 30 kinderen bevinden zich elders in Syrië. Op dit moment zijn nog eens 25 kinderen om het leven gekomen door veiligheidsrisico's, ziekte en gebrek aan medische zorg.

Nederland is niet het enige land die zijn staatsburgers niet actief repatrieert uit Syrië en Irak. Al enige tijd worden verscheidene Europese landen voor de rechter gedaagd om vrouwen en hun kinderen te repatriëren. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zal naar verwachting uitspraak doen in de zaken H.F. en M.F. v. Frankrijk en J.D. en A.D. v. Frankrijk, wat een grote impact zal hebben op het beleid van Europese landen ten aanzien van de repatriëring van hun staatsburgers die worden vastgehouden in de kampen in Noordoost-Syrië.

Landen als Kosovo, Kazachstan en Rusland repatriëren echter actief vrouwen en kinderen die gelieerd zijn aan ISIS. Meer recent hebben andere Europese landen (impliciet) hun beleid ten aanzien van repatriëring van alle of een deel van de vrouwen en kinderen in de kampen in Noordoost-Syrië gewijzigd. In december 2019 kondigde Finland publiekelijk aan dat ze alle Finse vrouwen en kinderen uit de kampen in Syrië zouden repatriëren. Ook in België is in begin 2021 het beleid ten aanzien van de repatriëring van kinderen gewijzigd, waarbij de regering heeft besloten dat alle kinderen jonger dan 12 jaar gerepatrieerd moesten worden. In mei 2019  wist een grootvader in Zweden uiteindelijk met de steun van de Zweedse autoriteiten zijn zeven kleinkinderen te repatriëren. Sinds het najaar van 2021 repatrieerde Zweden tegelijkertijd drie gezinnen uit Noordoost-Syrië. Per januari 2022 zijn acht vrouwen en achttien kinderen gerepatrieerd naar Zweden. Andere landen die hun inspanningen op het gebied van repatriëring opvoeren, zijn Denemarken en Duitsland die gezamenlijk 48 moeders en kinderen repatrieerden.

Op 15 december 2021 is een nieuw regeerakkoord gepresenteerd aan de Tweede Kamer, dat dient als routekaart voor het nieuwe kabinet. In dit akkoord blijft het beleid ten aanzien van uitreizigers naar het conflictgebied ongewijzigd. Dat betekent dat Nederland eventuele repatriëring alleen per geval zal overwegen. Toch verklaarde Mark Rutte tijdens de wekelijkse briefing  voor het eerst dat zijn persoonlijke opvattingen aan het veranderen zijn. Hij was van mening dat als de vrouwen niet zouden worden vervolgd en uiteindelijk zelf zouden terugkeren, ze een groter risico voor de samenleving zouden vormen dan wanneer ze naar Nederland zouden worden gerepatrieerd.

In Nederland, net als in vele andere civil law landen, is geen precedentwerking, waardoor een rechter niet gebonden is aan de uitspraak van eerdere rechtbanken. Dit betekent niet dat een rechter de uitspraak van een eerdere rechter in een vergelijkbare zaak niet in overweging zou nemen. De situatie in Nederland is vrij uniek, waar een beëindiging van een strafproces definitief is en een persoon niet opnieuw kan worden vervolgd voor dezelfde strafbare feiten. Tot nu toe hebben minstens acht vrouwen de rechtbank verzocht om de strafzaak te beëindigen. Het is zeer waarschijnlijk dat de rechtbank tot een vergelijkbare beslissing zal komen als in de huidige zaak van de vijf vrouwen en die van Ilham B.

Zoals al eerder is uitgelegd, is de repatriëring van de vrouwen en kinderen vanuit een moreel, juridisch en veiligheidsperspectief, de enige mogelijke oplossing. Gezien de recente ontsnappingspoging  van ISIS uit de gevangenis in Syrië in januari 2022, en de verslechterende situatie in de kampen en het feit dat al vijftien Nederlandse vrouwen zijn ontsnapt, wordt de noodzaak om te repatriëren alleen maar urgenter. Aangezien meerdere vrouwen de rechtbank hebben verzocht om hun strafzaak te sluiten, is het tijd om het Nederlands beleid ten aanzien van repatriëring aan te passen, want het onvermijdelijke alternatief is dat de rechter zal beslissen om hun strafprocedure te beëindigen. De relevante autoriteiten in Nederland, variërend van het Openbaar Ministerie tot het RvdK, inlichtingendiensten tot de gemeenten, zijn goed voorbereid om met de terugkerende vrouwen en kinderen om te gaan. Nederland moet vertrouwen hebben in de bevoegde autoriteiten om, waar nodig, de vervolging en de rehabilitatie en re-integratie van de vrouwen en hun kinderen in de samenleving te bewerkstelligen.